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La réforme de l’État central est-elle devenue impossible ?
La réforme de l’État est l’une des promesses les plus récurrentes de la vie politique de l’Hexagone
À chaque élection présidentielle ou législative, les candidats annoncent leur volonté de simplifier l’action publique, de moderniser les institutions, de réduire les lourdeurs administratives ou de rendre les services publics plus efficaces.
Pourtant, malgré cette succession de projets, une impression persiste : ce pays peine à se transformer durablement.
Ce constat dépasse les clivages politiques.
Qu’ils soient de droite, de gauche ou du centre, les gouvernements successifs se sont tous heurtés à la même difficulté : engager des réformes profondes sans provoquer de fortes résistances sociales, politiques ou administratives.
Résultat, les changements engagés apparaissent souvent incomplets, parfois contradictoires, et rarement évalués sur le long terme.
Cette situation nourrit une question de plus en plus présente dans le débat public : la réforme de l’État central est-elle devenue impossible en France ?
Une démocratie confrontée à une forme d’usure
Les épisodes parlementaires de ces dernières années illustrent les difficultés rencontrées par le pouvoir exécutif pour faire adopter ses textes. Les majorités absolues ont disparu, les compromis sont devenus plus difficiles à construire et chaque projet de loi important donne lieu à des affrontements particulièrement vifs.
Cette évolution n’est pas, en soi, anormale.
Une démocratie vivante repose sur le débat et la confrontation des idées. En revanche, lorsque chaque réforme devient un bras de fer permanent, l’impression d’efficacité s’efface progressivement derrière celle d’un système politique qui peine à décider.
Pour beaucoup de citoyens, le débat public semble désormais davantage rythmé par les crises politiques que par les résultats obtenus.
Une confiance qui s’érode
Cette difficulté à conduire les politiques publiques alimente une défiance grandissante envers les institutions.
De nombreux citoyens ont le sentiment que les mêmes problèmes reviennent inlassablement : accès aux soins, logement, finances publiques, école, sécurité ou encore pouvoir d’achat. Les gouvernements changent, les priorités évoluent, mais les préoccupations restent largement les mêmes.
Cette perception ne signifie pas que rien n’a été entrepris.
Au contraire, l’administration française s’est profondément transformée au cours des dernières décennies. Les démarches numériques se sont développées, les collectivités territoriales ont vu leurs compétences évoluer (mais pas leurs budgets) et de nombreux services publics se sont modernisés.
Mais ces évolutions restent souvent peu visibles aux yeux des citoyens, qui jugent avant tout l’efficacité concrète de l’action publique.
La tentation permanente de la « grande réforme »
Face à cette défiance, chaque majorité cherche naturellement à imprimer sa marque.
La réponse prend souvent la même forme : annoncer une grande réforme capable de résoudre des difficultés accumulées depuis des années. Réforme territoriale, réforme des retraites, réforme de la fonction publique, réforme constitutionnelle, simplification administrative…
Les projets se succèdent au rythme des alternances politiques.
Cette logique répond à une nécessité politique.
Un gouvernement élu souhaite démontrer rapidement sa capacité d’action et donner corps aux engagements pris devant les électeurs.
Pourtant, cette approche comporte une limite majeure.
À peine une réforme commence t-elle à produire ses premiers effets qu’une nouvelle majorité annonce déjà la suivante.
Les administrations doivent alors s’adapter à de nouvelles règles, revoir leurs procédures, modifier leur organisation, parfois avant même d’avoir pleinement intégré les changements précédents.
Cette succession de transformations entretient un mouvement permanent qui ne laisse que rarement le temps d’évaluer objectivement les résultats obtenus.
Autant ces manoeuvres peuvent s’organiser aisément dans un État décentralisé, autant cela s’avère impossible dans un grand ensemble hyper-centralisé et bloque de toutes parts.
Réformer ou améliorer ?
Cette situation conduit peut-être à poser la mauvaise question.
Depuis plusieurs décennies, le débat public s’interroge surtout sur la prochaine réforme de l’État.
Mais la véritable interrogation est peut-être ailleurs.
Avant de modifier une nouvelle fois les structures, ne faudrait-il pas d’abord chercher à améliorer durablement leur fonctionnement ? Avant de créer de nouvelles règles, ne conviendrait-il pas d’évaluer pleinement celles qui existent déjà ? Et avant d’imaginer un nouveau bouleversement institutionnel, ne serait-il pas plus utile de s’appuyer davantage sur l’expérience du terrain ?
Ces questions ouvrent une autre manière d’aborder l’action publique. Elles invitent à regarder comment ce pays a progressivement construit son organisation actuelle et pourquoi cette accumulation de réformes successives a parfois produit davantage de complexité que de simplification.
C’est précisément ce cheminement qu’il convient désormais d’explorer. Le problème ne réside peut-être pas dans l’absence de réformes, mais dans la manière dont elles ont été pensées, conduites… puis remplacées par les suivantes avant d’avoir réellement porté leurs fruits.
Cinquante ans de réforme de l’État central : un chantier jamais terminé
L’organisation administrative française n’est pas le fruit d’un plan d’ensemble. Elle ressemble davantage à une construction progressive, façonnée par une succession de réformes qui ont chacune poursuivi des objectifs différents, parfois complémentaires, et plus souvent contradictoires.
Depuis le début des années 1980, aucun gouvernement n’a véritablement remis en cause le principe d’une modernisation de l’État central. Tous ont souhaité simplifier son fonctionnement, rapprocher les décisions des citoyens ou maîtriser la dépense publique. Pourtant, à mesure que les réformes se sont succédé, l’architecture institutionnelle est devenue de plus en plus complexe, voire illisible
Les lois Defferre : le véritable point de départ
L’année 1982 marque un tournant majeur avec les lois portées par le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre.
Pour la première fois sous la Ve République, l’État central accepte de transférer une partie de ses compétences vers les collectivités territoriales. Les régions deviennent des collectivités à part entière, les départements gagnent en autonomie et la tutelle administrative exercée par les préfets sur les décisions locales semble se réduire … un peu.
Cette réforme constitue une rupture historique. Elle répond à une conviction simple : certaines décisions sont plus efficaces lorsqu’elles sont prises au plus près des réalités locales.
Le mouvement est largement salué à l’époque.
Il marque le début d’une décentralisation qui paraît alors appelée à se renforcer au fil des années. Mais 80 ans plus tard, le pouvoir central fait toujours de la résistance.
Les années 1990 : approfondir sans simplifier
Durant la décennie suivante, l’État central poursuit cette logique.
L’intercommunalité est encouragée afin de permettre aux communes de mutualiser leurs moyens. Les communautés de communes, d’agglomération puis urbaines se développent rapidement.
L’objectif est pragmatique. Plutôt que de supprimer les quelque 36 000 communes françaises, il s’agit de leur permettre de coopérer sur des compétences devenues difficiles à exercer individuellement : développement économique, collecte des déchets, transports ou aménagement.
Cette évolution répond à des besoins réels.
Mais elle ajoute également un nouvel échelon de décision entre les communes et les départements.
Sans que personne ne l’ait véritablement souhaité, le paysage administratif commence déjà à se complexifier. Les coûts et les redondances aussi.
L’Acte II de la décentralisation
En 2003, la révision constitutionnelle voulue par le président Jacques Chirac inscrit officiellement l’organisation décentralisée de la République dans la Constitution.
Quelques mois plus tard, les lois portées par Jean-Pierre Raffarin transfèrent de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, mais toujours pas les budgets qui vont avec, et qui eux restent à Paris.
Les régions héritent notamment de nouvelles responsabilités dans les domaines des transports, des lycées, de la formation professionnelle ou encore du développement économique.
L’objectif demeure identique : rapprocher les centres de décision des territoires.
Cependant, chaque transfert de compétences suppose aussi de nouvelles coordinations avec les services de l’État central, les départements, les communes ou les établissements publics.
La simplification espérée s’accompagne progressivement d’une organisation plus difficile à lire.
L’État cherche aussi à réduire ses dépenses
À partir de 2007, un autre objectif prend le dessus : maîtriser les finances publiques.
La Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée sous la présidence de Nicolas Sarkozy, entend revoir en profondeur le fonctionnement de l’administration.
Le principe est connu : chaque départ à la retraite sur deux n’est plus remplacé dans la fonction publique d’État. Les administrations sont réorganisées, certains services fusionnés et de nombreuses procédures sont revues.
La RGPP introduit une culture plus marquée de la performance et de l’évaluation.
Elle produit des économies, mais suscite également des critiques sur les conditions de travail des agents publics et sur la qualité de certains services.
Surtout, elle agit principalement sur les moyens de l’État central sans remettre profondément en question son organisation territoriale.
La MAP pour Modernisation de l’Action Publique
En 2012, la majorité suivante abandonne la RGPP et lance la Modernisation de l’action publique (MAP).
Le changement de nom traduit aussi une évolution de méthode.
Il ne s’agit plus uniquement de réduire les dépenses, mais également d’évaluer les politiques publiques afin d’en améliorer l’efficacité.
L’intention est louable.
Dans les faits, cependant, la MAP reste relativement discrète auprès du grand public. Beaucoup de ses travaux demeurent techniques et leurs effets sont difficiles à percevoir pour les citoyens.
Une nouvelle fois, une réforme succède à une autre avant que les résultats de la précédente aient été pleinement mesurés.
La loi NOTRe et la nouvelle carte régionale
En 2015, une nouvelle étape est franchie avec la loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République, plus connue sous l’acronyme NOTRe.
Cette réforme redéfinit les compétences entre les différents niveaux de collectivités.
Les régions administratives voient leur rôle renforcé, notamment en matière de développement économique, de transports et d’aménagement du territoire.
Dans le même temps, le nombre de régions métropolitaines passe de vingt-deux à treize.
Le gouvernement espère ainsi créer des collectivités plus puissantes, capables de rivaliser avec leurs homologues européennes.
Cette réforme modifie profondément la carte administrative française.
Elle ne concerne toutefois pas l’ensemble du territoire. La Bretagne conserve son périmètre administratif à quatre départements, tandis que la question de la Loire Atlantique demeure inchangée.
Par contre la Normandie est réunifiée !!
Lors de cette réforme, il fut possible de réunifier la Normandie mais pas la Bretagne : pourquoi ?
Surtout, la fusion des régions ne simplifie pas nécessairement le fonctionnement quotidien de l’action publique. Les compétences restent partagées entre plusieurs niveaux de collectivités, tandis que les nouvelles grandes régions doivent harmoniser des organisations parfois très différentes.
Une organisation devenue difficile à lire, pour ne pas dire impossible.
Prises individuellement, chacune de ces réformes répondait à un objectif précis.
Décentraliser, mutualiser, moderniser. réduire les dépenses, renforcer les régions (?).
Aucune n’était dénuée de logique.
Le problème apparaît lorsqu’on les observe dans leur ensemble.
Au fil des décennies, les nouvelles structures se sont souvent ajoutées aux anciennes plutôt que de les remplacer. Les compétences ont été transférées sans toujours être clarifiées. Les gouvernements successifs ont privilégié des ajustements successifs plutôt qu’une réflexion globale sur l’architecture administrative du pays.
Le résultat est paradoxal.
Ce pays finissant ne souffre pas tant d’un excès de collectivités que d’une organisation devenue difficile à comprendre pour les citoyens eux-mêmes.
Cette réalité conduit naturellement à une autre interrogation : le fameux « mille-feuille territorial » est-il réellement la principale cause de cette complexité ou cache-t-il une réalité plus nuancée ?
C’est cette question qu’il convient maintenant d’examiner.
Le mille-feuille territorial : un problème… ou un faux coupable ?
Rarement une expression aura autant marqué le débat public que celle de « mille-feuille territorial ».
Depuis une vingtaine d’années, elle est devenue un raccourci commode pour dénoncer la complexité administrative française. Communes, intercommunalités, départements, régions administratives, État central : cette superposition d’échelons serait la preuve d’une organisation devenue illisible, coûteuse et inefficace.
L’image est parlante. Elle laisse entendre que la France aurait construit, couche après couche, un système dont plus personne ne comprend réellement le fonctionnement.
Pourtant, cette représentation mérite d’être nuancée. Car derrière cette formule se cache une réalité bien plus complexe.
Une construction progressive, rarement planifiée
Le mille-feuille territorial n’est pas né d’un projet politique unique.
Il s’est construit au fil des décennies, souvent en réponse à des besoins très concrets.
Les communes, créées à la Révolution française, répondaient à une volonté de rapprocher l’administration des habitants. Les départements devaient garantir une égalité de traitement sur l’ensemble du territoire. Les régions administratives, beaucoup plus récentes, ont progressivement acquis des compétences stratégiques en matière de développement économique, de transports ou de formation professionnelle.
Entre-temps, l’intercommunalité s’est imposée pour permettre aux petites communes d’exercer ensemble des missions qu’elles ne pouvaient plus assumer seules.
Aucun de ces niveaux n’a été créé pour compliquer l’organisation administrative. Chacun répondait à une nécessité politique, économique ou démographique propre à son époque.
Le problème n’est donc pas tant leur existence que la manière dont ils se sont empilés sans toujours redéfinir clairement leurs responsabilités respectives.
Une organisation qui répond aussi à la diversité des régions
Il est tentant d’imaginer qu’une simplification radicale suffirait à résoudre les difficultés.
La réalité est moins évidente.
L’Hexagone compte près de 36 000 communes, dont une grande majorité rassemble moins de 2 000 habitants. À l’autre extrémité du spectre figurent des métropoles de plusieurs centaines de milliers d’habitants.
Peut-on réellement administrer ces zones selon un modèle unique ?
Les départements jouent encore un rôle majeur dans l’action sociale, notamment à travers la protection de l’enfance, l’accompagnement des personnes âgées ou la prise en charge du handicap.
Les régions administratives pilotent des politiques économiques et de mobilité à une échelle beaucoup plus vaste. Les communes restent les interlocuteurs privilégiés des habitants pour les services de proximité.
Cette répartition répond à une logique fonctionnelle.
Supprimer un échelon ne ferait pas disparaître les missions qu’il exerce aujourd’hui. Elles devraient être reprises par une autre collectivité ou revenir à l’État central, avec des conséquences qu’il faudrait soigneusement évaluer.
Les compétences croisées : une richesse devenue parfois source de confusion
La principale difficulté réside moins dans le nombre de collectivités que dans le partage de certaines compétences.
Pendant longtemps, plusieurs niveaux de collectivités ont pu intervenir simultanément sur un même projet.
Une infrastructure sportive pouvait être financée par la commune, le département, la région administrative, l’État central et parfois même par des fonds européens. Un projet culturel bénéficiait de soutiens multiples. Une entreprise pouvait recevoir des aides provenant de plusieurs acteurs publics.
Ces financements croisés ont souvent permis de concrétiser des projets qui n’auraient jamais vu le jour autrement.
Ils présentent cependant un inconvénient majeur : lorsque plusieurs décideurs interviennent, il devient difficile d’identifier précisément qui est responsable des succès… comme des échecs.
Le citoyen peine alors à comprendre quel niveau de collectivité décide réellement.
Les réformes récentes ont cherché à clarifier cette situation, notamment en attribuant des compétences plus clairement identifiées aux régions administratives ou aux intercommunalités.
Mais, dans la pratique, les frontières restent parfois floues.
Le coût réel du mille-feuille est plus difficile à mesurer qu’on ne l’imagine
Le mille-feuille territorial est également souvent accusé de coûter trop cher.
L’affirmation mérite d’être examinée avec prudence.
Supprimer un échelon administratif ne signifie pas supprimer les besoins auxquels il répond. Les routes devront toujours être entretenues. Les collèges continueront d’accueillir des élèves. Les personnes âgées auront toujours besoin d’accompagnement. Les transports devront continuer à fonctionner.
Les dépenses ne disparaissent pas avec les institutions. Elles changent simplement de responsable.
Les économies attendues d’une suppression d’échelon sont donc souvent moins importantes qu’annoncé. Elles concernent essentiellement certaines fonctions administratives ou des coûts de coordination, mais beaucoup plus rarement les services eux-mêmes.
À l’inverse, une réorganisation mal préparée peut engendrer des coûts importants : harmonisation des systèmes informatiques, réorganisation des services, mobilité des personnels, nouvelles procédures ou encore perte temporaire d’efficacité.
Autrement dit, simplifier une organisation ne produit pas automatiquement des économies substantielles.
Aujourd’hui ce pays est à un tel point de complexification qu’il est devenu impossible de le gérer.
Le véritable enjeu n’est peut-être pas le nombre d’échelons
Le débat public se concentre fréquemment sur la suppression d’une collectivité : les départements, les régions administratives ou parfois même les communes.
Pourtant, cette approche pose peut-être la mauvaise question.
Le véritable enjeu réside moins dans le nombre d’institutions que dans la clarté de leurs missions, leur capacité à coopérer et la lisibilité de leurs décisions. Deux organisations comportant le même nombre d’échelons peuvent fonctionner de manière très différente selon la répartition des compétences, la qualité de la coordination entre les acteurs et le degré de confiance accordé aux décideurs locaux.
Autrement dit, le mille-feuille territorial franco-français est davantage le symptôme d’une organisation construite par additions successives, sans vision à long terme, que la cause unique des difficultés françaises.
Cette distinction est essentielle.
Car si le problème ne réside pas uniquement dans l’architecture institutionnelle, alors les réponses ne peuvent pas se limiter à supprimer ou fusionner des collectivités. Elles doivent aussi interroger notre manière de conduire les réformes elles-mêmes. C’est précisément ce que nous verrons dans la partie suivante.
Pourquoi les grandes réformes de l’État échouent elles si souvent ?
Lorsqu’une réforme de l’État central ne produit pas les effets attendus, la tentation est grande d’en attribuer la responsabilité aux acteurs qui auraient refusé de changer : fonctionnaires, élus locaux, syndicats ou administrations. La réalité serait pourtant plus nuancée.
Dans la plupart des cas, les difficultés rencontrées ne tiennent pas à une opposition de principe au changement. Elles résultent davantage de la manière dont les réformes sont conçues, conduites et mises en œuvre.
Les sciences de l’organisation montrent d’ailleurs que cette situation n’a rien d’exceptionnel.
Qu’il s’agisse d’une administration, d’une entreprise ou d’une association, transformer une organisation complexe demande du temps, de la stabilité et une vision de long terme. Et nos politiques au pouvoir n’ont rien de tout cela.
Toute organisation cherche naturellement son équilibre
Une administration n’est pas une machine que l’on démonte puis remonte à volonté.
Elle est composée d’hommes et de femmes, de métiers, de procédures (en France tout particulièrement), d’outils informatiques (qui peinent à bien fonctionner), de cultures professionnelles et d’habitudes de travail qui se sont construites parfois sur plusieurs décennies.
Lorsqu’une réforme intervient, cet équilibre est inévitablement bousculé.
Les agents doivent apprendre de nouvelles règles, modifier leurs pratiques, parfois changer de missions ou travailler avec de nouveaux partenaires. Cette période d’adaptation est normale. Elle ne traduit pas nécessairement une volonté de résister au changement.
Toutes les organisations connaissent ce phénomène.
Le véritable enjeu consiste alors à accompagner cette transition plutôt qu’à croire qu’un texte de loi suffira, à lui seul, à transformer les pratiques quotidiennes.
Plus une réforme est ambitieuse, plus elle devient difficile à conduire
Les grandes réformes présentent souvent un paradoxe.
Elles cherchent à résoudre simultanément plusieurs problèmes : simplifier les structures, réaliser des économies, améliorer les services publics, clarifier les compétences et moderniser les procédures.
Chaque objectif est légitime.
Mais leur accumulation rend la réforme beaucoup plus complexe.
Chaque modification produit des effets sur les autres. Une nouvelle compétence attribuée à une collectivité suppose une adaptation des financements. Une réorganisation des services entraîne des conséquences sur les ressources humaines. Une simplification administrative nécessite parfois de revoir plusieurs dizaines de textes réglementaires.
La réforme devient alors un vaste chantier dont les interactions sont difficiles à maîtriser.
Plus son périmètre s’élargit, plus le risque d’effets imprévus augmente.
Le temps politique n’est pas celui de l’administration
Une autre difficulté réside dans le décalage entre le rythme politique et le fonctionnement des institutions.
Un gouvernement dispose de quelques années pour mettre en œuvre son programme. Une administration, en revanche, fonctionne sur des temporalités beaucoup plus longues.
Former les agents, adapter les outils numériques, modifier les procédures ou évaluer les résultats exige souvent plusieurs années.
Or la vie politique impose un calendrier beaucoup plus rapide.
Les premières mesures doivent produire des effets visibles avant les échéances électorales suivantes. Cette pression conduit parfois à accélérer des transformations qui auraient nécessité davantage de préparation ou d’expérimentation.
La recherche du résultat immédiat entre alors en tension avec la nécessité d’un changement durable.
Chaque alternance relance une nouvelle dynamique
La Démocratie repose naturellement sur l’alternance.
Chaque majorité est légitime pour proposer une orientation différente de celle qui l’a précédée.
Le problème apparaît lorsque cette alternance conduit à remettre en question des réformes encore récentes.
Un nouveau gouvernement peut modifier les priorités, changer les méthodes, rebaptiser les dispositifs existants ou réorienter des politiques publiques avant même que leurs effets aient été pleinement évalués.
Les administrations doivent alors s’adapter une nouvelle fois.
Cette succession rapide de changements entretient un sentiment d’instabilité permanente.
Elle mobilise une énergie considérable pour réorganiser les structures alors que cette énergie pourrait être consacrée à améliorer leur fonctionnement quotidien.
Des réformes rarement évaluées jusqu’au bout
L’évaluation constitue probablement le maillon faible de nombreuses politiques publiques.
Une réforme est souvent jugée à travers le débat politique qu’elle suscite, beaucoup plus qu’à partir de ses résultats plusieurs années après son entrée en vigueur.
Combien de grandes réformes administratives ont fait l’objet d’un bilan complet cinq ou dix ans après leur mise en œuvre ?
Ces évaluations existent, mais elles restent relativement peu présentes dans le débat public. Elles sont parfois éclipsées par l’annonce de la réforme suivante.
Or une organisation apprend précisément en analysant ce qui fonctionne, ce qui fonctionne moins bien et les raisons de ces écarts.
Sans cette culture de l’évaluation, chaque nouvelle réforme risque de reproduire certaines erreurs des précédentes.
Réformer moins… mais mieux ?
Ces constats conduisent à une interrogation qui dépasse largement le seul cas français.
Faut-il continuer à engager régulièrement de grandes transformations institutionnelles, ou existe-t-il une autre manière de faire évoluer l’action publique ?
De nombreuses organisations, publiques comme privées, ont choisi une approche différente.
Plutôt que de bouleverser périodiquement leurs structures, elles privilégient des améliorations progressives, évaluées en permanence et construites à partir de l’expérience du terrain.
Cette méthode, moins spectaculaire mais souvent plus efficace, mérite d’être examinée. Car elle pourrait offrir une autre manière de penser la réforme de l’État central, fondée non sur la rupture permanente, mais sur le progrès continu.
L’amélioration continue : une autre façon de réformer l’État central.
Et si le principal défaut des réformes françaises n’était pas leur contenu, mais leur méthode ?
Depuis plusieurs décennies, le changement est souvent envisagé comme un événement exceptionnel. Une nouvelle majorité arrive au pouvoir, annonce une grande réforme, modifie les structures administratives, puis laisse à la suivante le soin de poursuivre… ou de remettre en cause ce qui vient d’être entrepris.
Il existe pourtant une autre manière de transformer une organisation.
Moins spectaculaire. Moins politique. Mais souvent plus efficace.
Cette méthode porte un nom : l’amélioration continue.
Une philosophie née au Japon
L’amélioration continue est généralement associée au terme japonais Kaizen, qui signifie littéralement « changement pour le meilleur ».
Popularisée après la Seconde Guerre mondiale dans l’industrie japonaise, cette approche repose sur une idée simple : une organisation progresse davantage grâce à une multitude de petites améliorations régulières qu’à de rares bouleversements de grande ampleur.
Plutôt que de chercher la réforme parfaite, on cherche à résoudre progressivement les problèmes rencontrés sur le terrain.
Chaque difficulté devient une occasion d’apprendre. Chaque erreur permet d’améliorer les procédures. Et chaque agent est encouragé à proposer des solutions.
Cette philosophie demande de la patience. Mais elle présente un avantage majeur : elle transforme durablement les pratiques plutôt que les seules structures.
Cette méthode va du bas vers le haut; quand en France, tout descend de Paris vers le bas.
Toyota : l’exemple le plus célèbre
Le constructeur automobile Toyota est devenu l’un des symboles mondiaux de cette approche.
Son succès ne repose pas uniquement sur la qualité de ses véhicules. Il tient aussi à une culture d’entreprise où chacun, du technicien au responsable d’usine, peut signaler un dysfonctionnement et proposer une amélioration.
L’objectif n’est pas de révolutionner régulièrement l’organisation. Il est d’éliminer progressivement les pertes de temps, les tâches inutiles, les procédures redondantes ou les défauts de qualité. À la fin de l’année, des centaines de petites améliorations produisent souvent davantage d’effets qu’une unique réforme spectaculaire.
Le principe paraît presque évident. Il exige de la confiance de la part des dirigeants envers les salariés, et de l’autonomie. Tout ce dont le pouvoir central français est incapable depuis des siècles.
Pourtant, il reste encore relativement peu présent dans la culture administrative française.
Simplifier sans tout reconstruire
Cette philosophie a ensuite inspiré de nombreuses méthodes de gestion, dont le Lean Management.
Le terme est parfois mal compris. On l’associe à tort à une logique purement comptable ou à une réduction systématique des effectifs. En réalité, son objectif premier est beaucoup plus simple : supprimer ce qui n’apporte aucune valeur au service rendu.
Attentes inutiles, procédures en doublon, circuits de validation excessivement longs, déplacements évitables, documents remplis plusieurs fois.
Autrement dit, il s’agit de consacrer davantage de temps à la mission principale plutôt qu’aux tâches qui se sont accumulées au fil des années. Appliquée avec discernement, cette logique ne dégrade pas le service public. Elle cherche au contraire à lui permettre de mieux remplir ses missions.
Les administrations nordiques montrent une autre voie
Plusieurs pays européens ont progressivement intégré cette culture dans leurs administrations.
Les pays nordiques, notamment le Danemark, la Finlande (ces deux pays indépendants ont une population similaire à la Bretagne) ou la Suède, privilégient souvent des organisations plus souples, fondées sur une forte confiance accordée aux agents publics.
Les procédures y sont régulièrement réévaluées.
Les expérimentations locales sont encouragées.
Les retours d’expérience sont largement utilisés pour améliorer les politiques publiques avant de les généraliser.
Cette approche ne signifie pas que ces administrations sont parfaites. Elles connaissent elles aussi leurs difficultés.
En revanche, elles donnent davantage de place à l’évaluation continue qu’aux grandes réformes institutionnelles.
Le changement y apparaît moins comme une rupture que comme un processus permanent d’adaptation.
Les hôpitaux illustrent déjà cette logique
L’amélioration continue n’est d’ailleurs pas étrangère à la France.
Depuis plusieurs années, de nombreux établissements hospitaliers expérimentent des démarches visant à fluidifier les parcours des patients, réduire les délais ou améliorer la coordination entre les équipes.
Les solutions retenues ne reposent pas nécessairement sur de nouveaux investissements.
Elles consistent souvent à observer précisément le fonctionnement quotidien des services.
Pourquoi ce patient attend-il aussi longtemps ?
Ou pourquoi ce document est-il saisi plusieurs fois ?
Pourquoi cette décision nécessite-t-elle autant de validations ?
En répondant à ces questions très concrètes, certains établissements ont obtenu des résultats significatifs sans modifier leur organisation générale.
Les collectivités territoriales innovent parfois dans la discrétion
Les collectivités locales offrent elles aussi de nombreux exemples.
Certaines communes ont simplifié leurs démarches administratives en supprimant des formalités devenues inutiles. Des départements ont revu leurs circuits de décision afin d’accélérer le traitement des dossiers sociaux. Des régions administratives ont développé des plateformes numériques communes permettant d’éviter les doublons entre administrations.
Ces initiatives passent généralement inaperçues.
Elles ne donnent pas lieu à de grands discours politiques.
Elles ne font pas la une des journaux.
Pourtant, ce sont elles qui améliorent concrètement la vie quotidienne des citoyens.
Une méthode qui suppose une autre culture de l’État central.
L’amélioration continue repose finalement sur un changement de regard.
Au lieu de considérer que les meilleures solutions viennent exclusivement du sommet de l’administration, donc de Paris, elle part du principe que les personnes confrontées chaque jour aux difficultés sont souvent les mieux placées pour proposer des améliorations.
Elle suppose donc davantage de confiance. Davantage d’écoute. Davantage d’expérimentation. Et surtout une véritable culture de l’évaluation.
Cette approche n’exclut pas les grandes réformes lorsque celles-ci deviennent nécessaires.
Elle invite simplement à les réserver aux situations qui l’exigent réellement, plutôt qu’à faire de chaque alternance politique le point de départ d’une nouvelle réorganisation générale.
Cette philosophie est loin d’être théorique. Plusieurs pays européens ont construit leur organisation territoriale autour de cette logique de confiance accordée aux collectivités locales. Leurs expériences offrent des enseignements particulièrement intéressants pour la France.
C’est ce que nous allons maintenant examiner.
En Europe, d’autres méthodes existent déjà
La France aime souvent se présenter comme un cas à part.
Son Histoire, son administration et son modèle républicain lui confèrent effectivement des caractéristiques uniques. Pourtant, lorsqu’il est question d’organisation territoriale, elle n’évolue pas dans un laboratoire isolé.
Partout en Europe, les États sont confrontés aux mêmes défis : maîtriser la dépense publique, améliorer les services aux citoyens, réduire les délais administratifs ou adapter l’action publique aux réalités locales.
Les réponses apportées diffèrent cependant sensiblement.
Si aucun modèle n’est parfait, plusieurs pays ont choisi une approche reposant sur une idée commune : faire davantage confiance aux collectivités territoriales tout en clarifiant leurs responsabilités.
L’Allemagne : des Länder au cœur de l’action publique
L’Allemagne constitue probablement l’exemple le plus connu d’État fédéral en Europe.
Les seize Länder disposent de compétences importantes en matière d’éducation, de police, de culture ou encore d’organisation administrative. Ils participent également à l’élaboration de nombreuses lois fédérales par l’intermédiaire du Bundesrat.
Cette dévolution de pouvoirs et de responsabilités ne supprime pas les désaccords politiques. Elle oblige en revanche à rechercher en permanence des compromis entre le niveau fédéral et les gouvernements régionaux.
Chaque Land peut également expérimenter des solutions adaptées à ses propres réalités avant qu’elles ne soient éventuellement reprises ailleurs.
Cette capacité d’adaptation constitue l’un des principaux atouts du modèle allemand.
Ce système fonctionne mieux parce que les lânder bénéficient d’une large autonomie, au lieu d’être sous tutelle complète et permanente d’un pouvoir central omniprésente devenu omnipotent.
La Suisse : la subsidiarité comme principe de fonctionnement
En Suisse, l’organisation de l’État repose sur un principe simple : une décision doit être prise au niveau le plus proche possible des citoyens, dès lors que ce niveau est capable de l’assumer.
Les communes disposent d’importantes compétences. Les cantons exercent des responsabilités très larges, notamment en matière de santé, d’éducation ou de fiscalité.
La Confédération n’intervient que lorsque son action apporte une réelle valeur ajoutée.
Cette répartition est largement acceptée parce que chacun connaît précisément son rôle.
Elle favorise également une forte responsabilisation des élus locaux, directement comptables de leurs décisions devant leurs administrés.
Ce système fonctionne mieux parce que les lânder bénéficient d’une large autonomie, au lieu d’être sous tutelle complète et permanente d’un pouvoir central omniprésente devenu omnipotent.
Le Danemark : simplifier avant de réformer
Le Danemark a profondément réorganisé ses collectivités territoriales au milieu des années 2000.
Ce pays indépendant a une population assez similaire à la Bretagne.
Le nombre de communes a été fortement réduit, tandis que les anciennes structures administratives ont été remplacées par cinq grandes régions autonomes principalement chargées du système de santé.
Mais cette réforme ne s’est pas limitée à un redécoupage institutionnel.
Elle s’est accompagnée d’un important travail de clarification des compétences, de simplification des procédures et de modernisation des services publics.
Depuis, les administrations danoises poursuivent cette démarche par petites évolutions successives plutôt que par des bouleversements réguliers.
La réforme a donc constitué un point de départ, non une fin en soi.
Ce système fonctionne mieux parce que les lânder bénéficient d’une large autonomie, au lieu d’être sous tutelle complète et permanente d’un pouvoir central omniprésente devenu omnipotent.
L’Écosse : des compétences assumées
Au Royaume Uni, la dévolution engagée à la fin des années 1990 a profondément modifié l’organisation territoriale.
Ce pays bientôt indépendant a une population très similaire à la Bretagne.
L’Écosse très largement autonome dispose aujourd’hui de son propre Parlement national et de son gouvernement.
Elle légifère notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation, des transports, de la justice, de l’environnement ou encore de l’agriculture.
L’État britannique conserve naturellement les compétences régaliennes ainsi que plusieurs grands domaines économiques.
Cette répartition n’empêche ni les débats politiques ni les désaccords entre Édimbourg / Dùn Èideann et Londres.
En revanche, elle présente un avantage évident : les citoyens savent généralement quel niveau de gouvernement est responsable d’une politique publique donnée.
La responsabilité politique gagne ainsi en lisibilité.
Ce système fonctionne mieux parce que les lânder bénéficient d’une large autonomie, au lieu d’être sous tutelle complète et permanente d’un pouvoir central omniprésente devenu omnipotent.
Le Pays de Galles / Cymru : une autonomie construite progressivement
Le parcours gallois est différent.
Lors de sa création en 1999, le Parlement national gallois ne disposait que de pouvoirs relativement limités.
Ceux-ci ont été progressivement renforcés au fil des années, à mesure que les institutions démontraient leur capacité à les exercer.
Cette évolution illustre une méthode rarement évoquée dans le débat français. La décentralisation n’est pas nécessairement un basculement brutal. Elle peut résulter d’une progression graduelle, évaluée étape après étape.
L’expérience galloise montre qu’il est possible d’élargir progressivement les responsabilités d’un peuple, d’une nation, sans remettre en cause l’unité de l’État. Plus du tiers de la population galloise est favorable à l’indépendance de leur pays.
L’Espagne : une autonomie différenciée
L’Espagne a choisi une autre voie.
Ses dix-sept communautés autonomes disposent de compétences très variables selon leur histoire et leurs statuts.
La Catalogne, le Pays Basque / Euskadi ou encore la Galice exercent ainsi des responsabilités particulièrement étendues dans plusieurs domaines.
Ce modèle n’est pas exempt de tensions politiques.
Il montre néanmoins qu’un État peut reconnaître des niveaux d’autonomie différents sans pour autant renoncer à son fonctionnement national.
Il rappelle également qu’une organisation territoriale n’a pas vocation à être uniforme lorsque les réalités historiques, culturelles ou économiques diffèrent.
La France demeure l’État les plus centralisés d’Europe
Ces exemples ne constituent pas des modèles à copier, mais des exemples dont il faut s’inspirer.
Chaque pays possède sa propre histoire, sa culture administrative et son organisation politique.
Ils permettent cependant de mettre en évidence une caractéristique française.
Comparée à nombre de ses voisins européens, la France conserve une tradition centralisatrice particulièrement puissante
Le pouvoir central jacobin continue d’occuper une place prépondérante dans la définition des politiques publiques, tandis que les collectivités territoriales disposent souvent de marges d’initiative plus limitées que leurs homologues allemandes, suisses, écossaises ou danoises.
Cette situaiton invite simplement à poser une question.
Si plusieurs démocraties européennes obtiennent des résultats satisfaisants en faisant davantage confiance aux peuples et nations les constituant, pourquoi ce débat demeure t-il si difficile dans l’Hexagone et en particulier à Paris ?
Cette interrogation prend une résonance particulière lorsqu’on s’intéresse à la Bretagne.
Car si l’Europe démontre qu’il existe plusieurs façons d’organiser un État, la Bretagne constitue sans doute l’une des régions de l’Hexagone où cette réflexion trouve aujourd’hui le plus naturellement sa place.
Et la Bretagne dans tout cela ?
La Bretagne n’échappe ni aux lourdeurs administratives françaises ni aux limites du partage actuel des compétences.
Pourtant, elle possède plusieurs caractéristiques qui pourraient en faire un terrain privilégié pour expérimenter une autre manière de conduire l’action publique.
Il ne s’agit pas d’affirmer que tout y fonctionnerait mieux par nature.
La Bretagne connaît, elle aussi, des rivalités institutionnelles, des désaccords politiques et des différences importantes entre les espaces ruraux, littoraux et urbains.
Cependant, son Histoire récente révèle une réelle capacité à faire travailler ensemble des acteurs qui ne partagent pas toujours les mêmes intérêts. Cette aptitude à la coopération constitue un point de départ essentiel.
Une pratique ancienne de la coopération
La coopération territoriale ne relève pas, en Bretagne, d’un simple discours institutionnel.
Elle s’est traduite par le développement précoce de l’intercommunalité, par la constitution des pays et par de nombreuses démarches associant collectivités, acteurs économiques, associations et représentants de la société civile.
Cette culture de la coopération s’explique en partie par la configuration bretonne.
Aucune métropole ne domine seule l’ensemble de la Bretagne.
Rennes / Roazhon et Nantes / Naoned occupent une place majeure à l’est du pays, mais Brest, Lorient / An Oriant, Kemper, Vannes / Gwened, Saint Brieuc / Sant Brieg ou Saint Nazaire / Sant Nazer disposent également de fonctions importantes.
Par conséquent, de nombreux projets ne peuvent aboutir que par la négociation entre plusieurs centres de décision.
Cette nécessité a favorisé une habitude du dialogue. Elle n’efface pas les concurrences locales. Toutefois, elle oblige les acteurs à rechercher des équilibres plutôt qu’à attendre systématiquement un arbitrage venu de Paris.
La création d’instances de concertation entre collectivités illustre cette tendance. Le dispositif breton connu sous le nom de B16 a notamment précédé la Conférence territoriale de l’action publique créée par la loi nationale. Le CESER de Bretagne relevait lui-même que cette nouvelle conférence s’inspirait de l’expérience déjà engagée dans le pays.
Autrement dit, la Bretagne n’a pas toujours attendu que l’État invente les outils de coopération dont elle avait besoin.
Une culture du compromis à ne pas idéaliser
On évoque souvent une « culture bretonne du consensus ».
L’expression peut paraître flatteuse, mais elle mérite d’être employée avec prudence. Le consensus ne signifie pas l’absence de désaccord. Il ne suppose pas davantage que tous les élus, tous les départements ou toutes les sensibilités partagent la même vision de l’avenir.
Il désigne plutôt une capacité à rechercher un socle commun lorsque les intérêts essentiels de la Bretagne sont concernés.
Cette méthode s’est manifestée dans plusieurs grands dossiers économiques, agricoles, maritimes, culturels ou liés aux infrastructures. Elle repose souvent sur une conviction partagée : un projet breton gagne en force lorsqu’il est défendu collectivement.
Cependant, cette culture du compromis possède aussi ses limites. A force de vouloir préserver l’accord le plus large, les institutions peuvent hésiter à trancher. Elles risquent également de privilégier des objectifs consensuels mais modestes, faute de disposer des compétences nécessaires pour aller plus loin.
La coopération ne remplace donc pas le pouvoir de décision. Elle permet seulement de mieux l’exercer.
Faire de la Bretagne un espace d’expérimentation
La réforme de l’État central pourrait commencer par reconnaître que toutes les collectivités n’ont pas les mêmes besoins ni les mêmes capacités.
Une région administrative qui démontre sa capacité à coordonner ses acteurs devrait pouvoir expérimenter de nouvelles politiques publiques dans des domaines précisément définis.
La Constitution française prévoit déjà un droit à l’expérimentation pour les collectivités territoriales. La loi permet également certaines adaptations locales. Cependant, ces possibilités demeurent souvent encadrées par des procédures complexes et par une marge de manœuvre limitée.
La Bretagne pourrait pourtant tester des réponses adaptées dans plusieurs secteurs.
Dans les transports, elle pourrait mieux coordonner les réseaux ferroviaires, routiers, maritimes et urbains.
Pour le logement, elle pourrait adapter certains dispositifs aux tensions propres aux communes littorales et aux secteurs touristiques.
Dans les langues, elle pourrait disposer de leviers plus puissants pour l’enseignement et la transmission du breton et du gallo.
Dans l’énergie, l’agriculture, la mer ou la formation professionnelle, elle pourrait construire des politiques davantage intégrées.
L’expérimentation permettrait de mesurer les résultats avant toute généralisation. Elle correspondrait donc parfaitement à la logique d’amélioration continue défendue dans cet article.
Il ne s’agirait plus de concevoir une solution uniforme depuis le sommet, puis de l’appliquer partout. Il s’agirait de laisser un espace de décision à ceux qui connaissent les réalités locales, tout en exigeant une évaluation rigoureuse.
La subsidiarité, un principe déjà inscrit dans le droit
Cette démarche ne serait pas étrangère aux principes républicains.
La Constitution indique que les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour les compétences qui peuvent le mieux être exercées à leur échelon. Il s’agit, en substance, du principe de subsidiarité.
Pourtant, ce principe reste souvent théorique.
Dans de nombreux domaines, l’État central définit encore des règles très détaillées, identiques sur l’ensemble du pays.
Les collectivités doivent ensuite les appliquer, quitte à multiplier les demandes de dérogation lorsqu’elles ne correspondent pas aux situations locales.
Appliquer réellement la subsidiarité reviendrait à inverser le raisonnement.
La question ne serait plus : « Que l’État central accepte-t-il de transférer ? »
Elle deviendrait : « À quel niveau cette décision serait-elle la plus efficace ? »
Certaines compétences resteraient naturellement nationales : les domaines régaliens.
D’autres relèveraient des communes, des intercommunalités ou des départements. Enfin, plusieurs politiques pourraient être conçues et coordonnées à l’échelle de la Bretagne.
La subsidiarité ne consiste donc pas à affaiblir systématiquement l’État. Elle vise à lui éviter d’intervenir là où un autre niveau peut agir plus efficacement.
De la décentralisation à la dévolution
Depuis les lois Defferre, la France a engagé un mouvement réel de décentralisation.
Cependant, cette décentralisation demeure principalement administrative. Les collectivités exercent des compétences définies par le Parlement et disposent d’un pouvoir réglementaire encadré. Elles ne possèdent pas de véritable pouvoir législatif comparable à celui des Länder allemands, de l’Écosse ou du pays de Galles.
La dévolution franchit une étape supplémentaire.
Elle consiste à transférer durablement certaines compétences politiques, exécutives et législatives à une institution territoriale, tandis que l’État central conserve les matières régaliennes expressément réservées. C’est notamment la logique suivie au Royaume Uni, où le Parlement gallois peut adopter des lois dans les domaines qui ne sont pas réservés à Westminster.
Appliquée à la Bretagne, cette d-évolution ne signifierait pas nécessairement une rupture immédiate.
Elle pourrait être progressive.
Une première étape pourrait renforcer le droit à l’expérimentation et clarifier les compétences régionales.
Une deuxième pourrait transférer des responsabilités supplémentaires accompagnées de moyens financiers adaptés.
Enfin, les résultats obtenus pourraient justifier de nouveaux transferts.
Cette progression correspondrait exactement à la méthode défendue dans les pages précédentes : avancer par étapes, évaluer, corriger, puis approfondir ce qui fonctionne.
Décider en Bretagne de ce qui concerne la Bretagne
La question bretonne ne se réduit donc pas à un débat identitaire. Elle touche directement à l’efficacité de l’action publique.
Lorsqu’une politique concerne la langue bretonne, les ports, la pêche, les liaisons ferroviaires internes, l’aménagement du littoral ou les équilibres entre les villes et les campagnes, l’échelle bretonne apparaît souvent pertinente et aurait déjà dû s’imposer depuis longtemps.
Cela ne signifie pas que toutes les décisions doivent être centralisées à Rennes.
La subsidiarité vaut également à l’intérieur de la Bretagne. Une région plus responsable ne devrait pas reproduire à son niveau les travers reprochés à Paris.
Les communes doivent conserver leurs missions de proximité. Les intercommunalités doivent répondre aux besoins de leur bassin de vie. Les départements peuvent continuer à exercer des responsabilités sociales essentielles.
La dévolution ne consisterait donc pas à remplacer un centralisme par un autre.
Elle permettrait d’organiser les compétences autour d’un principe simple : confier chaque décision à l’échelon le plus pertinent, puis rendre cet échelon clairement responsable de ses résultats.
Ainsi envisagée, la Bretagne ne serait pas un problème supplémentaire à intégrer dans une nouvelle réforme de l’État central.
Elle pourrait au contraire devenir l’un des lieux où s’invente une autre méthode : davantage de proximité, davantage de responsabilité et davantage de confiance, sans renoncer à l’évaluation ni à la solidarité.
Mais depuis trop longtemps, le pouvoir central recroquevillé à Paris n’aime pas ces mots : proximité, responsabilité et confiance.
La dévolution apparaîtrait alors moins comme une revendication de rupture que comme le prolongement logique d’une réforme de l’État central enfin conduite à partir du terrain.
Merci Loïc H. de nous avoir inspiré cet article
1 commentaire
Depuis 2003, la Constitution indique (dernière phrase de l’article 72-1) que « la modification des limites des collectivités territoriales peut donner lieu (…) à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi. »
Il faut croire qu’il était impossible auparavant de demander leur avis aux électeurs de la Loire-Atlantique. Cependant, cet article ne précise pas quelles sont ces conditions. Au moins sait-on qu’elles existent, qu’elles sont effectivement « prévues » (en fait, depuis 2005). Il n’y a donc pas de vide juridique, pas de loi nouvelle à faire passer pour cela. Pourtant, on constate comme un écran de fumée. Bretagne Réunie a porté l’affaire devant la justice administrative qui n’a pas éclairé ces fameuses conditions, alors que dire la loi est une obligation constitutionnelle.
Ce flou convient parfaitement au mouvement breton qui, quoique divisé, s’entend à merveille pour laisser tranquille le Conseil départemental de la Loire-Atlantique.